第一节：当代基层治理的核心痛点与唐代经验的适配性
田埂上的农户望着旱得发裂的田地，泥土结块硌得脚生疼，刚抽穗的青苗蔫头耷脑，叶片卷成细条，田埂边的野草也蔫了大半。他们盼着农技人员来指导灌溉、排查病虫害，往乡镇农技站跑了三趟、打了四五通电话，得到的始终是“人手紧张、再等等”，一等就是半月，青苗蔫了半截，农户蹲在田埂上急得叹气，手里的锄头攥得发白，反复念叨“再旱几，这季收成就全完了”；社区独居老人张奶奶，攥着磨得发亮的社保卡，在政务服务大厅的终端机前站了近一时，浑浊的眼睛盯着触屏反复摸索，粗糙的指尖发颤，要么点错页面，要么找不到“社保认证”入口，身旁年轻人匆匆划过的界面让她更无措，几次想开口又咽了回去，最终在冰冷的机器前红了眼眶；相邻的李家庄和王湾村共用一条灌溉水渠，水渠修到两村地界就没了下文，去年旱季，上游李家庄拦水浇地，下游王湾村百余亩玉米地缺水干裂，苗全枯死，村民扛着铁锹堵了上游水道，两边吵得面红耳赤、险些动手，两村村干部去调解，磨破嘴皮也定不下长效办法，原本和睦的邻里越闹越僵，往来少了大半；基层干部王到乡镇工作两年，每七点到岗，桌上堆着厚报表、台账和迎检通知，上午整理乡村振兴数据、核对补贴明细，下午陪调癣开推进会，晚上熬夜核数据写汇报，忙得脚不沾地，月底复盘却发现，农户盼的农技指导只办了一次，争执的水渠修缮还停在初步协商，没办成几件实打实的民生事——这些满是烟火气的场景，不是个例，而是当代基层治理痛点的真实写照，既耗损着群众的获得感，也让基层陷入“干了不少活、却没解真难题”的尴尬。
当代基层治理的痛点，早已跳出单一环节、局部区域，成了贯穿决策、执孝反馈全链条，覆盖城乡社区、偏远山区、民族地区的系统性难题，各类痛点交织，像密网困住治理效能。根源在于县乡村三级权责模糊、边界不清：县级握行政审批、资金调配实权，却因层级阻隔、调研不足，对乡村实际知之不深，政策多靠下级报表制定，忽视乡土复杂——比如部分县级农业农村部门的产业扶持政策，只追种植规模、短期效益，不管山区地块零散、交通不便、物流成本高，硬让农户连片种经济作物、定硬性指标，结果农户跟风种出的作物，要么因地块散影响品质，要么因物流堵滞销，项目半途而废，既浪费资源，更打击农户积极性；乡镇夹在中间两难，上要接县级二三十个部门的指令、应对各类考核，下要统筹村务、回应诉求、调解矛盾，却没匹配的实权，遇土地纠纷、设施修缮，只能“向上请示、向下协调”，落进“有责无权、有心无力”的“夹板层”；村级直面群众，要做政策宣讲、矛盾调解、民生代办等琐碎事，却长期缺资源：集体经济薄弱没稳定收入，修道路、护设施没钱没力；村干部老龄化严重，年轻人多外出，留守者文化水平有限，学不会新政策、新技能，没专业培训，面对数字化治理、产业规划力不从心，要么硬撑推进，要么推诿拖延，民生事迟迟落不霖。三级权责纠缠，“踢皮球”“甩包袱”成常态：农户反映宅基地纠纷，村级没执法权只能调解，不成推给乡镇；乡镇能牵头协商却没裁定权，得上报县级自然资源部门；县级又以“补佐证材料”打回，一圈折腾少则十半月，多则两三月，问题没解决，群众怨气越积越深，对基层治理的信任越来越弱。
资源配置失衡也愈发突出，城乡、区域间差距拉大，既削弱治理公平，也让实效两极分化。城市社区是资源“高地”，区位优、配套全，优质教育、医疗、政务资源扎堆：周边学校师资强、设施全，孩子能享好教育；社区卫生服务中心设备齐、医护专业，常见病就近能治；政务网点密，线上平台顺、线下窗口贴心，群众办事多能“最多跑一次”，简单事甚至足不出户就办完，生活需求能快速响应。农村尤其是偏远山区、革命老区，却是资源“洼地”，基础治理资源短缺，难满足群众基本需求：村级卫生室多是简易诊室、一张诊疗床，药品只够治常见病，设备就血压计、体温计，遇阑尾炎、骨折等稍重的病，农户得翻山越岭几十公里去县城，既耽误救治，又添就医成本；乡村学校办学简陋，教学楼老旧、没多少多媒体设备，优质师资稀缺，不少老师身兼数科，教学质量没保障，不少家长咬牙在县城租房陪读，受奔波之苦、扛经济压力；政务资源更缺，部分偏远乡村通信弱，4G时断时续、5G几乎空白，手机通话卡顿，线上办事平台登不上，连上了也常加载失败，农户办社保认证、补贴申请这类简单事，得往返县城好几次，耗时又费力。即便同一乡镇，资源分配也偏斜：中心村、示范村能优先拿道路硬化、水利修缮、产业资金，村容整洁、配套齐全；偏远村组却常被忽视，进村路坑坑洼洼，雨泥泞、晴扬尘；灌溉水渠年久失修，漏水堵塞家常便饭，旱季浇地难、雨季排涝不畅，影响收成；村级没文化活动、没休闲设施，群众精神需求没人管。治理资源的“马太效应”，让城乡、区域治理差距越拉越大，公平性遭质疑，拖累整体效能提升。
部门协同不畅、难聚治理合力，是另一突出痛点，职能部门“各自为战”，大幅拉低治理效率。基层治理是系统活，牵涉民政、社保、农业农村等多个部门，虽分工明确，不少部门却守着“一亩三分地”，没常态化协同机制，形成治理壁垒。比如农户办“新型农业经营主体备案”，得跑多个部门审批：先去农业农村部门交申请等审核，再去市场监管部门办营业执照，最后去税务部门核税费、办登记，每个流程独立、材料重复，农户要跑四五趟、耗半个多月，不少人嫌麻烦放弃，影响农业经营规范化；乡村遇暴雨山洪，应急管理部门抢险转移群众，民政部门统计灾情发物资，卫健部门做医疗救助，水利部门疏河道固堤坝，各干各的，没提前对接信息、没现场统筹，常衔接脱节：应急部门转移群众后没同步信息给民政，导致物资备得不够、发得滞后；卫健部门不清楚受灾情况，没法快速调资源；水利抢修和应急抢险甚至起冲突，干扰救灾进度。更关键的是，部分县级部门制定政策只顾自身需求、盯着考核，不统筹兼顾，导致政策冲突、任务叠加，让基层干部无所适从：比如农业农村部门按地块统计作物情况，自然资源部门同期按农户统计土地种植，内容重叠却口径、格式不一样，基层干部只能重复统计，白添负担；还有些政策脱离乡村实际，比如让偏远乡村短期建数字化农业示范基地，却不配套技术、设备和资金，基层迫于考核硬推，最后要么半途而废，要么成“面子工程”，没半点实际效益。另外，村级和县级部门联动弱，县级只在收数据、落任务、搞检查时对接村社，平时很少下基层听诉求、给支持，村级遇修道路、要产业扶持等难题，找县级得层层请示，流程繁琐，甚至“门难进、事难办”，治理力量拧不成一股绳，没法形成齐抓共管的合力。
治理方式僵化、精准度不够，进一步加剧基层治理失衡，举措和群众需求越走越远。当前部分基层治理还停在“经验主义”“粗放式”阶段，没精准研判时代变化、群众需求，举措要么墨守成规，要么一刀切，难适配不同区域、不同群体的实际。一方面，“凭经验办事”根深蒂固，不少基层干部沿用老模式，忽视城乡差异、群众需求升级，导致举措“水土不服”：乡村搞产业，部分干部见邻村种果蔬赚钱，就不管本村土壤贫瘠、缺水、交通差、没销路，硬组织农户跟风种，没调研市场、没技术指导，最后果蔬品质差、运输成本高，全滞销腐烂，农户血本无归，对干部的信任一落千丈；农村搞人居环境整治，部分干部只做表面功夫，清垃圾、刷墙面、摆绿植，却不管群众迫切需要的污水处理、厕所改造，整治后村容看着美，居住质量没改善，群众满意度低。另一方面，“一刀潜治理普遍，不管区域、群体、业态差异，全推统一标准，结果适得其反：农业指导上，部分县级部门不考虑南北方气候、土壤、水资源不同，全国推同一种作物，北方干旱区硬种水稻，南方多雨区盲种麦，都因不适宜减产，坑了农户；城乡治理上，部分地区把城市网格模式照搬去农村，无视农村地域广、居民散、乡情复杂、资源有限的特点，网格划得不合理、网格员不够，举措落不霖，没提升效能反而添了负担；智能政务推广上，部分地区追“数字化”考核，取消线下窗口、全推线上，不管老年人不会用智能设备、偏远地区网络卡顿，导致这部分群众办事无门，智能政务成了“梗阻”。更关键的是，群众需求调研走形式，多是“坐办公室填问卷、打电话问情况”，下基层也走马观花，很少进田头、入农户家听真实诉求、知实际困难，举措偏离需求“靶心”：比如群众盼着修灌溉水渠，基层却把精力、资金投去建文化墙；群众需要农技上门指导，基层却反复开脱离实际的政策宣讲会，治理和需求脱节，难获群众认可。
治理保障薄弱、基层负担过重，让基层干部陷入“有心干事、无力担当”的困境，拖累治理实效。一方面，软硬件保障不足，撑不起高效治理：硬件上，偏远乡村基建滞后，通信覆盖差，不少村组4G不全、室内没信号、5G空白，线上办事系统落不霖，智能治理成空谈；村级便民服务点设施简陋，缺电脑、打印机，部分没固定办事人员，只能代收转信息，没法实现“就近办、马上办”；农村公共服务缺得厉害，养老服务跟不上，独居留守老饶照料、护理需求没人管，文化体育设施匮乏，群众精神生活空泛。软件上，人才队伍跟不上，除了村干部老龄化、专业化不足，农村年轻人才“引不来、留不住”，即便有人返乡，也因待遇低、没发展空间离开，治理队伍缺新鲜血液，应对数字化治理等新任务没能力；老年、特殊群体服务机制不全，老年人缺帮办代办、智能设备指导，没法享受智能政务便利，残疾人、困境儿童等的个性化需求没人对接；数字化平台零散，各部门线上系统独立、数据不兼容，没统一共享平台，基层干部办业务得反复登多个系统填数据，添负担、降效率。另一方面，干部权责保障和负担失衡，干事积极性受挫：工作任务繁重，乡镇干部要对接县级几十个部门，每被报表、台账、考核、调癣会议占满，不少报表重复混乱，得熬夜核对；村干部身兼数职，既要管村务、落实任务，又要顾自家生计，常分身乏术，只能牺牲个人时间；考核机制不合理，重“痕迹管理”，以报表、材料、迎检情况论优劣，忽视实际成效和群众评价，逼着干部花精力“造痕迹”，陷入“重形式、轻实干”的误区；待遇保障不足，基层干部薪酬偏低，村级干部只有少量补贴、没固定收入，难维持生计；晋升渠道窄，乡镇干部上升空间有限，村级干部几乎没晋升机会，干事没动力；更让干部顾虑的是，权责边界模糊、问责过严，遇事“层层甩锅、层层问责”，干部成最后追责对象，即便认真履职也容易被问责，“干得多错得多”的顾虑，让不少干部不敢担当、不愿作为，工作敷衍拖延。
这些痛点交织叠加，让当代基层治理陷入“效率低、矛盾多、群众怨、干部累”的恶性循环，阻碍治理现代化推进，影响乡村振兴落地，损害群众利益，亟需破解。回望唐代乡里治理，虽隔千年，社会形态、治理环境已变，但唐代在层级协同、权责配置、贴合乡土、便民务实上的经验，以及决策失误、保障不足的教训，刚好能对接当代痛点，提供历史镜鉴。
唐代自贞观年间构建“县—乡—里—村”四级联动治理架构，层级清晰、权责匹配、指令顺畅，形成上下贯通的联动机制，能补齐当下县乡村三级衔接断层、权责纠缠的短板。唐代以县为核心治理单元，县令由朝廷任命，属正式官僚，握县域政务实权，负责定规划、调资源、督乡级、解难题，对治理成效负责；乡是县级下关键层级，初期设乡长，高宗永徽年间改由里正、村正承接乡级职能，虽非正编官僚，但由县令选拔任命，选的是乡内品行端正、熟晓乡情、有能力威望的乡绅或农户，承上启下落实县级劝农、赋税、户籍、调解指令，统筹里村事务；里、村以宗族血缘、邻里互助为纽带，里长、村长由乡官推荐，熟悉村情、热心公益，协助传递政策、收集诉求、组织互助、维护治安。治理中，县级统筹、乡级衔接、里村落地，权责明确，指令上下通畅，少推诿扯皮。比如劝农工作：县令带僚属调研县域气候、土壤、水资源，结合时节定劝农方案，明确作物品种、耕种时序；乡官接方案后入户宣讲、推良种、示范农技、解疑问；里长、村长统筹耕地面积、调配灌溉水源、组织农户互助耕种、化解额纠纷，保障方案落地。这种模式让唐代农业长期稳定，遇轻微灾荒能快速应对，稳住粮供和民生。对照当下，唐代架构的借鉴意义的是：要明确县乡村职能，县级聚焦统筹规划、政策制定、资源调配、考核督导，少干预基层具体事务，多下一线调研，确保政策贴合实际；赋予乡镇更多实权，包括一定行政审批、资源调配、跨村协调权，让乡镇能统筹村务、快速回应诉求，跳出“夹板层”困境；夯实村级基础，加大人财物投入，完善办公设施，开展村干部培训，提升服务治理能力，理顺三级联动逻辑，让指令顺畅传递、诉求及时回应，破解“踢皮球”乱象。
唐代乡官“权轻责重、保障缺失”的教训，为当下完善基层干部权责保障、减轻负担敲了警钟，能破解干部“干事难、顾虑多”的困境。唐代乡官（里正、村正等）要扛重活，上接县级指令，下管户籍登记、赋税征收、矛盾调解、农耕指导、治安维护，灾年还要统计灾情、发放物资、组织自救，履职直接关系乡里稳定。但乡官地位低、权限有限、保障薄弱：不算正式官僚，无品无阶，只是“役吏”，地位低于正编官员，既要受县级管辖问责，又受乡绅宗族制衡，治理没话语权；没独立执法和裁定权，遇农户拒缴赋税、调解无效等情况，只能劝，得上报县府处理，耗时耗力还易激化矛盾；俸禄微薄，仅够维持基本生计，没稳定晋升渠道，大多困在乡野一辈子；问责严苛，辖区若遇农业减产、赋税拖欠，轻则鞭笞罚俸，重则罢职除名，甚至牵连家人，压力极大。这种权责失衡让乡官疲于奔命，不少人消极怠工、弃职逃亡，影响乡里治理。史载开元年间，河南道颍州某乡遭大旱，作物大面积减产，乡官多次上报灾情、申请减赋发粮，却被县府拒绝还催缴赋税，乡官两难之下上门催缴，引发农户抗议，最后弃职逃离，该乡陷入治理混乱，县府重新任命乡官后，过了数月才理顺秩序。唐代乡官的困境，和当下基层干部的处境高度契合，这一教训警示我们：要靠制度明确县乡村干部权责，赋予和职责匹配的审批、协调、应急处置权，让干部能自主决策、高效办事，不用事事请示；提升待遇保障，建立工资增长机制，提高薪酬水平，完善社保福利，解除干部后顾之忧；优化晋升渠道，畅通基层干部向上流动路径，注重从基层选拔优秀干部，给村级干部更多发展机会，让干部干事有盼头；改革考核问责机制，减少冗余考核、重复材料报送，摒弃“痕迹至上”，以治理实效、群众满意度为核心考评标准，建立容错纠错机制，包容合理失误，避免“干得多错得多”，让干部敢担当、善作为，不重蹈唐代覆辙。
唐代“忽视地域差异、一刀切施策”的决策失误，印证帘下基层治理必须坚持“因地制宜、精准施策”，能破解治理方式僵化、适配不足的难题。唐代初期，为恢复农业、统一治理标准，在全国推行统一农耕政策，无视南北方气候、土壤、水资源、种植习惯的差异，强行推广指定作物，结果导致大面积减产、农户损失惨重，甚至引发动荡。贞观初年“南北作物强制推广”就是典型：朝廷下令南方种麦、北方种水稻，完全不顾自然禀赋。江南水网密布、气候湿润、土壤偏酸，适合种水稻，麦喜旱怕涝，在江南长势弱、病虫害多，亩产不足水稻三分之一，农户种出的麦连口粮都不够；华北干旱少雨、土壤肥沃、光照充足，适合种旱作，强行种水稻因缺水导致幼苗枯死过半，存活的籽粒也不饱满，产量极低，农户投入的成本都收不回。政策推行不到一年，南北方多地出现粮荒，农户流离失所，甚至爆发农民反抗，唐太宗只得废止政策，派官员下基层调研，允许各地选种适宜作物，让乡官结合乡情指导耕种，才缓解粮荒、稳住农业。此外，唐代治理边疆民族地区也犯了同类错误，无视当地文化习俗、生产方式，强行推广中原制度礼仪，让游牧民族定居农耕、放弃本族习俗，引发民族抵触，激化矛盾，边疆动荡不安，朝廷耗费大量人力物力平叛，才稳住局势。唐代的失误，和当下基层“忽视差异、照搬模式”的弊端高度契合，足见治理必须尊重实际、贴合需求，盲目推统一模式必然导致治理失灵。当下我国地域辽阔，城乡、南北方、沿海内陆、汉族与民族地区，在自然条件、发展水平上差异显着，基层治理必须立足差异精准施策：农村聚焦农业发展、乡村振兴，完善农业基础设施，强化农技服务，提升民生保障水平，推出贴合乡村实际的振兴举措；城市社区聚焦便民服务、邻里和谐、基层党建，优化网格治理模式，整合公共资源，提升服务效率，满足居民多元需求；边疆民族地区聚焦民族团结、稳定发展，尊重民族习俗，传承弘扬特色文化，培育特色产业，完善民生保障，促进民族交融，稳固边疆秩序；山区丘陵立足地形特点，完善交通、水利、通信基础设施，发展特色种养、乡村旅游等适宜产业，提升举措适配性。唯有摒弃“一刀潜思维，坚持因地制宜，才能让治理贴合需求、避免“水土不服”，提升治理实效。
唐代乡里治理“轻简务实、便民惠民”的理念与实践，能为当下优化基层治理服务模式、减轻群众和干部负担提供借鉴，推动治理回归为民本质。唐代统治者深知“民为邦本”，把“少扰百姓、务实惠民”作为乡里治理的核心，摒弃繁琐形式，简化办事流程，推出贴合群众需求的务实举措。政务服务上，简化流程、推邪上门办、就近办”，减少群众跑腿：农户办户籍登记、赋税缴纳等日常事务，由乡官定期入户办理，不用跑县府；办证明、申请救济等特殊事务，农户告知里长、村长，由其统一上报乡官，乡官核实材料后报县府审批，审批结果再由乡官送回农户手中，全程不用农户奔波，提升办事效率。治理举措推行上，乡官立足乡土实际、务实推进，不搞形式主义：劝农耕种时，结合本地气候土壤选作物，融合传统种植经验与先进农技，现场指导农户耕种，比如关中干旱地区，指导农户修灌溉水渠、推广旱地保墒技巧；江南多雨地区，指导农户挖排水沟、选种耐涝作物；矛盾调解坚持“就地化解、快速处置”，乡官接到诉求后立刻赶赴现场，结合乡情伦理、村规民约调解，简单纠纷当场化解，复杂纠纷尽快核查取证、协商解决，减少农户打官司的麻烦；灾荒救济快速务实，遇旱涝蝗灾，乡官第一时间统计灾情、上报县府申请物资，同时组织农户自救互助，调拨村内闲置粮食、木料帮扶受灾农户，组织壮劳力搭建临时居所、抢修损毁农田，灾后协调各村调配劳动力，指导受灾农户抢种晚秋作物，助力快速恢复生产。这种治理方式降低了治理成本、提升了治理效率，赢得群众信任，稳固了唐代乡里治理秩序。对照当下，唐代实践的指引意义在于：优化政务服务流程，推邪上门办、就近办、一次办、网上办”，整合各部门办事事项，简化申请材料、减少审批环节，搭建统一便民数字化平台，实现数据共享、跨部门协同办理；保留充足线下人工窗口，为老年人、特殊群体提供专属服务，在村级便民服务点配备帮办代办人员，协助群众操作智能设备、代办各类事务，破解群众“多头跑、反复跑”难题；摒弃形式主义，清理规范冗余考核、重复材料报送，取消无效调研检查，减轻基层干部事务负担，让干部能腾出精力办实事；树立“务实惠民”理念，治理举措立足群众需求、贴合基层实际，不搞“面子工程”，聚焦道路修缮、灌溉设施维护、医疗教育保障等群众急难愁盼问题，实打实推进落实，让治理成果真正惠及群众，回归治理为民的初心，筑牢基层治理的民生根基。
从唐代乡里治理到当下基层探索，虽跨越千年，社会制度、发展阶段已然不同，但基层治理的核心命题从未改变——理顺治理主体关系、精准对接群众需求、提升治理效能、赢得群众认可。当代基层治理的权责纠缠、资源失衡、协同不畅、方式僵化、保障薄弱等痛点，看似是新挑战，实则唐代早已出现类似问题，留下了可借鉴的经验与教训。唐代层级协同的治理架构，为破解县乡村衔接不畅、推诿扯皮提供了思路；乡官权责失衡的教训，为完善基层干部保障、激发干事动力敲响了警钟；“一刀潜施策的失误，印证了因地制夷重要性；轻简务实的实践，为优化服务模式、减轻负担指明了方向。这些跨越千年的治理智慧，蕴含着基层治理的本质规律，经科学转化、适配当代需求创新运用，必将成为破解当下治理难题、提升治理效能的重要支撑，也为后续章节聚焦具体转化路径、推动历史经验落地实践，奠定了坚实基础。
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